정책분석에 사용되는 판단적 예측기법을 설명하시오. -정책분석론

Ⅰ. 서론

 

정책목표는 미래에 도달하고자 하는 바람직한 상태를 의미한다. 무엇이 바람직한 상태인가를 가치판단에 의존하기 때문에 주관적이며 규범성을 갖는다. 다양한 정책수단 중 최선의 정책대안을 선택하기 위해서는 정책분석의 과정이 선행되어야 한다. 정책분석은 정책문제해결을 위한 정책대안을 마련하고 각 대안의 장단점을 미리 예측, 분석하는 활동이다. 정책대안은 다시 정책목표와 정책수단으로 구성된다. 일정한 정책목표를 달성하기 위해 여러 정책수단을 강구하므로 정책수단에 따라 달성되는 정책목표의 측면과 수준이 달라진다. 정책대안이 집행 또는 실현되었을 경우에 나타난 결과들을 정책대안의 실현이전에 미리 예상하는 것을 정책대안의 결과예측이라고 부른다. 결과예측의 방법에는 투사, 이론적 예견, 주관적(판단적) 추측이 있다.

투사는 과거의 변동추세를 보아둔 시계열 데이터에 대한 분석결과를 토대로 이를 연장하여 미래를 예측하는 통계적 방법이다. 경험적, 귀납적인 미래예측기법이라고 할 수 있다. 예견은 예측대상과 관련 있는 변수사이의 인과관계를 토대로 미래를 예측하는 방법이고, 추측은 예측자가 개인적으로 또는 집단을 이루어 주관적 판단에 의해 미래를 예측하는 판단적·질적 미래예측기법이다. 특히 과거로부터의 경험적 자료나 이론이 없는 경우 주관적·판단적 예측기법이 사용되는데, 예측하는 사람의 창의적 통찰력이나 직관이 중심적 역할을 수행하게 된다. 집단 사고가 이루어지는 사례가 많아지고 있음을 고려할 대, 판단적 예측기법의 정확한 개념과 종류에 대해 논의의 필요성이 커지고 있다. 이하에서는 정책분석의 정책대안 결과 예측 중 판단적 예측기법에 대해 살펴보도록 하겠다.

 

Ⅱ. 본론

 

1. 전통적 델파이기법(Delphi Technique)

1) 개념 및 특징

델파이 기법은 관련 분야의 전문지식을 가진 전문가들에게 토론 없이 서면으로 자문을 의뢰하고 이를 반복하고 종합하는 과정을 거쳐 예측결과를 도출하는 방법이다. 집단으로 하여금 개별적 차원이 아닌 전체적 시각에서 복잡한 문제에 대해 효율적으로 대응하도록 한다. 고든과 헬머가 1948년 랜드(Rand) 연구소에서 개발하였으며, 전 세계적으로 효율적인 의사결정과정으로 각광받게 되었다.

델파이 기법은 완전한 익명성을 보장함으로써 특정 개인의 영향력에서 벗어나 대등한 입장에서 의견을 개진하도록 해준다. 반대 의견을 물론 사회적 체면이나 친분 등의 영향에서 자유로우므로 솔직하고 창의적인 답변이 가능하다. 또한 설문을 반복 수행하는 과정을 통해 결과를 피드백하므로 자신의 응답을 수정할 기회를 준다. 이는 대면법에서 나타나는 성격마찰이나 감정대립, 지배적 성향을 가진 사람의 독주, 다수의견의 횡포, 집단사고에서 벗어나 합의를 도출할 수 있다. 그리고 전체의 의견을 통계적으로 집계하고 의견의 분포적 특성을 제시한다. 소수의견이나 그룹의 의견차이 등을 파악할 수 있는 특징이 있다. 전문가는 다른 사람의 의견을 참고하여 자신의 의견을 조정할 수 있으며 질문 횟수가 거듭됨에 따라 전문가들의 의견 수렴이 가능해진다. 따라서 델파이 기법은 면밀하게 계획된 익명을 토대로 반복적인 설문을 조사하고 설문결과에 따른 피드백을 제공하여 조사 대상자들에게서 질문에 대한 합릐를 유도해내는 집단협의 방식임을 알 수 있다.

 

2) 델파이 기법의 절차

델파이방법의 표준 절차는 다음과 같다. 먼저 문제해결방안에 대한 질문서를 만들어 응답자에게 보내는데, 설문을 통해 예측할 미래 상황에 대해 자유로운 예측을 하도록 요구한다. 설문양식이나 응답 방식에 어떠한 제한도 없으며 전문가 개인의 능력에 따른 답변을 요구한다. 대신 의사소통이 설문지에 의해서만 이루어지므로 응답자가 정확히 문제를 인식할 수 있도록 정확히 표현된 정보를 제공해야 한다. 그리고 응답을 의뢰할 전문가의 선정 문제도 중요하다. 델파이기법이 전문가적 직관을 객관화된 수치로 나타내는 방법이기 때문에 조사에 참여한 전문가의 자질은 매우 중요하다. 의사결정의 문제가 관심이 있어야 하고, 일정기간 수행되는 과정을 성실히 수행할 수 있어야 하며, 해당 분야의 지식을 갖춘 자 중에서 선정하여야 한다.

전문가의 선정과 응답지의 개발이 끝나고 응답지에 대한 1차적 의견이 도달하면, 응답자 전체의 의견을 종합하여 보고서를 만들어 응답자들에게 다시 보내는 과정을 거친다. 평균치를 기록하여 만일 응답자의 의견이 평균치를 벗어났을 경우 그 이유를 밝히도록 하여 수정하는 작업이 이어진다. 이러한 환류과정을 몇 차례 되풀이하여 의견일치를 유도한다. 최종적으로 환류보고서를 만들어 조직의 책임자와 응답자에게 통보되는 절차로 델파이 과정은 종결된다.

3) 델파이기법의 한계

응답자 상호간에 대면이 아닌 서면으로 의존하기 때문에 의사소통이 제한적이라는 한계를 갖는다. 설문방식에 따른 응답의 조작가능성을 배제할 수 없고, 문제의 확실한 속뜻을 파악하기 어려워 문제를 받아들이는 방식에 따라 대답이 달라질 수 있다. 개인의 주관적 판단에 의존하므로 과학성과 객관성이 결여되는 것이다. 전문가 선정의 어려움도 단점으로 지적되는 부분인데, 전문가들의 자질, 역량, 책임감, 대표성의 문제가 나타날 수 있다. 응답 도중 여러 가지 이유로 탈락하거나 회신이 누락 될 수 있으며, 상호간에 아이디어가 상충될 경우 갈등은 해소되기 어려운 부분이 있다.

 

2. 정책델파이기법(Policy Delphi)

1) 개념 및 특징

정책델파이는 전통적 델파이의 한계를 극복하여 정책문제의 복잡성에 맞는 새로운 절차를 만들어 내려는 시도로 창안되었다. 반복과 통제된 환류라는 델파이 원칙에 기반하되, 참여자의 범위, 통계처리의 방식 등에 새로운 원칙을 추가하였다.

먼저, 정책델파이는 참가자들을 전문성 자체보다는 이해관계와 식견에 바탕을 둔다. 그리고 완전한 익명성이 아닌 선택적 익명성을 선택하여 예측이 행해지는 초기단계에만 익명으로 응답한다. 정책대안에 대한 주장들이 표면화된 이후에는 참가들 간의 공개적인 토론이 허용된다. 또한 양극화된 통계처리를 통해 개별적 판단을 종합하는 경우 의견의 중위값보다는 불일치와 갈등을 의도적으로 부각시킨다. 정책델파이는 유도된 의견대립, 즉 갈등 상황을 조장한다. 창의적 문제해결을 위해 갈등은 불가피한 것이라는 전제하에 의견대립을 활용한다. 그 결과는 제한이 없기에 합의를 이룰 수도 있고, 갈등이 계속될 수도 있다. 마지막으로 컴퓨터를 통하여 회의방식을 갖는다. 사람들 사이의 익명성을 계속적으로 조성할 수 있으므로 컴퓨터의 사용은 델파이 과정의 진행을 부드럽게 해 준다.

2) 정책델파이기법의 절차

먼저 문제의 명료화와 웅답자 선정의 단계이다. 문제의 성격에 따라 응답자의 수준을 결정하는데, 그 분야에 관하여 잘 알려진 사람을 만나면 그 사람에게 물어서 자신의 의견에 가장 동조하는 사람과 가장 반대하는 사람을 각각 명씩 추천받고 이들에게 똑같은 방법으로 정책문제의 전문가를 추천받는 식으로 선정한다. 주의할 점은 추천인들이 직위나 영향력에 있어 적절하게 인적 구성이 분포되도록 하여야 한다.

다음은 질문지 설계와 배포단계이다. 정책델파이는 질문지가 여러 차례 전개되므로 한 차례의 과정이 끝날 때마다 질문지를 다시 설계해야 한다. 질문의 양식이 얼마나 구조화되어 있는가는 기획가 자신이 문제에 대하여 얼마나 자세하게 알고 있는지에 의존하게 된다. 예측에 대한 항목, 문제 또는 장점에 관한 항목, 목적 항목, 선택 항목 등으로 구성되며, 의도적으로 의견 차이를 표출시키는 것이 목적이므로 응답자가 중립적 입장을 드러낼 수 있는 항목은 구성하지 않는 것이 좋다. 그리고 사전 조사를 거쳐 질문지에 대한 신뢰성과 타당성을 확보하여야 한다.

1차적으로 응답결과가 도출되면 기획가는 응답을 통계적으로 집계하여 분석하게 된다. 2차 질의서 작성의 기준이 되며, 다시 작성된 후속 질문지는 가장 중요한 쟁점들이 포함되도록 유의하여야 한다. 예측된 문제와 쟁점 목표의 선택 등에 대한 자신의 입장을 표명하고, 자신의 의견이 다른 사람과 다른 경우 왜 다른가를 검토할 수 있어야 한다.

이상의 절차가 끝나면 집단회의의 소집과 입장 평가를 실시한다. 각자의 논리와 가정, 주장 등을 대면하여 논의하도록 하고 설문지의 회전만으로는 할 수 없는 새로운 분위기를 조성하여 심도 있는 논의가 가능해진다. 그러나 이상의 절차를 거친다고 해도 합의에 도달할 수 있다는 보장은 없다. 정책델파이의 목적은 정책문제에 대한 창의적인 의견을 도출하는데 목적이 있으므로 최종보고서에는 여러 가지 쟁점 선택 등에 관한 상반된 입장과 주장을 충분히 제시되어야 한다. 최종보고서가 정책결정자에게 제시되면, 정책결정자는 최종결정을 위한 참고 자료로 사용할 수 있다.

3) 정책델파이기법의 한계

반복적 조사가 이루어지므로 조사를 종료하려면 장기간의 시간이 필요하며, 문제와 처리결과를 직접 주고받을 수 없는 등 전통적인 델파이 방식에 따른 한계점이 비슷하게 나타난다.

 

3. 브레인스토밍(Brainstorming)

1) 개념 및 특징

1950년에 A. F. 오스본(Osbon)에 의해 창안된 집단토의 기법으로서 'Brain + stroming'의 합성어이다. 직접적·대면적 접촉을 유지하되 즉흥적이고 자유스러운 분위기하에서 조직구성원 및 전문가의 창의적 의견이나 독창적인 사람들의 기발한 아이디어를 직접적인 대면접촉을 통하여 창안하는 주관적 분석기법이다. 넓은 범위의 대안이 필요할 때나, 창조적이고 독창적인 아이디어를 요구할 때, 혹은 집단 전체가 문제 해결에 참여할 때, 워크-아웃(기업 가치 회생)과 같은 문제해결의 과정에서 활용할 수 있으며 개별 프로그램으로도 활용이 가능하다. 아이디어에 대한 평가를 아이디어 창출과 엄격히 분리시킨다는 특징을 갖는다.

2) 브레인스토밍의 기본 원칙 및 기법

브레인스토밍 기법을 사용할 때 반드시 지켜야 할 4가지 원칙이 있다. 첫째, 자유분방(Free-wheeling is welcome)의 원칙이다. 지나치게 이상적이거나 급진적인 아이디어라 할지라도 모든 아이디어를 환영한다. 둘째, 비판금지(Criticism is not permitted)의 원칙이다. 타인들이 제시하는 아이디어를 절대로 평가·비판·간섭하지 않음으로서 자유로운 상상을 허용한다. 셋째, 수량추구(Quantity is required)의 원칙이다. 질보다 양을 중시하는 원칙으로, 좋은 아이디어보다 많은 아이디어를 내놓게 한다. 아이디어의 수가 많을수록 훌륭한 아이디어가 나올 가능성이 높기 때문이다. 넷째, 결합개선(Combinations and improvements should be tried out)의 방식이다. 다른 사람의 아이디어를 결합·수정·모방해서 새로운 아이디어를 산출하는 편승기법의 사용이 가능하므로 두세 개의 아이디어를 결합하여 훨씬 더 좋은 아이디어로 만들 수 있다.

발생한 문제의 원인을 분석해서 해결안을 얻고자 할 때 활용할 수 있는 간편한 방식이 ‘5 Why’ 기법이다. 5 Why는 문제점을 가장 정확히 정의하기 위하여 문제를 세밀히 조사하는 기법이다. 주어진 문제에 대해서 계속해서 원인(Why)을 물어 가장 근본이 되는 원인을 찾는다. 이 기법은 문제 해결을 위한 시작단계로, 문제의 본질을 정확히 파악하고자 할 때 활용한다.먼저 문제 진술문으로 현재 상태를 구체적인 용어로 기술한 뒤, ‘왜’라고 그 이유와 원인에 대해서 질문한다. 질문을 통해 원인이 도출되면 그 원인은 어떤 이유에서 발생했는가?’하는 계속되는 질문으로 근본 원인을 찾는다. ‘왜’라는 질문을 적어도 4번 이상 하되, 더 이상 반응이 없을 때까지 질문한다. 문제의 원인을 끝까지 추적하면 해결안이 나온다.

3) 브레인스토밍의 절차

먼저 과제는 참가자의 수준과 관심에 알맞아야 하고, 과제를 세분화하여 참가자 수준에 맞는 과제부터 시작하는 것이 좋다. 과제를 미리 알려 주는 것이 좋지만 참가자가 자신의 아이디어에 대해 결론을 내리지 않도록 배려하는 것이 필요하다. 토의 환경이 조성되면 목표를 정의하고 결과에 대한 이미지를 공유한 후 브레인스토밍을 한다. 5분 이내에 자신의 아이디어를 메모하고, 발언이 시작되면 진행자가 제안된 아이디어를 요약한다. 서기는 전 참여자가 잘 볼 수 있도록 플립차트(flip chart)에 요약한 아이디어를 써 나간다. 다음 작업은 기록의 분류와 정리다. 참가자들이 제안한 아이디어 중 한쪽으로 치우친 것을 찾아 추가하거나 분류하여 쉽게 평가할 수 있게 돕는 과정이다. 분류되고 통합된 아이디어는 실용성, 효과성, 중요성, 긴급성 등 여러 가지 기준을 가지고 평가한다. 가능한 한 모든 아이디어를 활용한다는 자세를 가지고 수행하여야 이 기법의 효과를 극대화 시킬 수 있다. 최종 아이디어를 결정하게 되면, 이를 바탕으로 실행 계획을 세운다.

4) 브레인스토밍의 한계

브레인스토밍은 창의적 기법이지만, 그만큼 자유로운 분위기를 조성하기 쉽지 않다. 개별적인 아이디어를 구조화하기 어려우며, 아이디어를 이해할 시간적 여유가 없어 엉뚱한 아이디어를 제시할 가능이 있어 시간과 비용의 측면에서 효율성이 떨어진다. 깊이 있는 논의에는 적합하지 않으며, 집단의 합의를 이끌어내는데 중점을 두게 되므로 올바른 결론에 다다르지 못할 수 있는 한계가 있다.

 

4. 교차영향분석(Cross-Impact Analysis)

1) 개념 및 특징

교차영향분석은 관련된 사건의 발생 여부에 기초하여 미래 특정사건의 발생 가능성에 대한 식견 있는 판단을 이끌어내는 분석 기법이다. 어떠한 사건에 영향을 미치는 선행사건을 규명함으로써 현재의 상황기반으로 미래를 예측한다. 교차영향분석은 초기에 델파이법과 밀접한 관련이 있었지만, 델파이 예측에만 제한적으로 활용된 것은 아니었다. 교차영향분석모델은 하나의 독자적인 분석 기법으로 활용가능하며, 보다 강력한 예측을 위해 다른 방법과 통합될 수 있다. 최근에는 특정 산업영역의 미래, 세계 지정학적 진화, 기업 활동과 일자리 창출과 같은 각기 다른 주제들에 대한 수많은 문제들에 답하기 위해 다른 기법들과 조합되어 활용되고 있다.

2) 교차영향분석의 절차

먼저, 이슈 선택과 전문가 선정의 단계이다. 교차영향분석의 목적은 선정된 이슈에 관한 미래 발전에 있어서 보다 통찰력을 얻기 위한 것이다. 따라서 해당이슈의 역사적 배경에 대한 정보수집이 중요하다. 선정된 전문가들은 연구 이슈에 대해 잘 알고 있어야 하며 미래의 발전방안을 예측할 수 있는 능력도 갖추어야 한다. 대신 전문가의 개인적 의견에 기초하는 만큼 편향되지 않도록 주의해야 한다. 다음 단계는 최종 선정 및 사건의 정의 단계로 교차영향분석을 성공적으로 적용하는데 중요하다. 사건에 포함되지 않는 영향들을 연구에서 완전하게 제외하는 것으로, 무관한 사건들을 포함하게 될 경우 결과의 최종분석을 복잡하게 할 수 있기 때문이다. 그리고 확률 척도 설계와 시간범위의 정의를 통해 단기적, 중기적, 장기적 관점으로 범주화하여야 하며, 각 사건이 발생할 초기의 확률을 평가는 과정을 거치게 된다. 전체 교차영향 매트릭스는 발생사건과 영향 받은 사건간의 각 조합들을 질문하여 완성한다.

다음의 한계점들도 강조할 필요가 있다.

3) 교차영향분석의 한계

교차영향분석에서는 다루어야 하는 사건 수로 인해 한계가 나타난다. 10개 사건을 다룬다면 전문가들은 90개의 조건부 확률을 제공해야 한다. 이는 다소 지루한 작업일 수 있으며 많은 이들이 중도에 그만둘 것으로 예상된다. 제한된 가설 수를 가지고 복잡한 체계의 미래를 탐구하는 일은 매우 어렵고 기법의 일관성과 타당성을 이해하는 어려움도 발생할 수 있다. 그리고 역시 전문가의 수준에 의존하므로 객관성의 확보가 어려울 수 있다는 한계가 있다.

 

5. 명목집단기법(Nominal Group Technique)

1) 개념 및 특징

명목집단기법은 브레인스토밍기법에 토의 및 투표 등의 요소를 결합하여 만들어진 것이다. ‘명목’은 침묵, 독립이라는 의미를 내포하고 있는데 모든 구성원들이 동등하게 참여할 수 있고 우선순위 투표과정을 통해 집단의사결정에 동등한 영향을 끼칠 수 있는 기회가 있다는 것을 의미한다. 이 기법은 많은 구성원이 아이디어를 제시하고 이에 대해 어느 정도 집단 내 합의를 확보해야만 할 때 주로 사용된다. 특히 민감한 문제나 정보에 대한 평가를 할 때 주로 사용되며, 많은 구성원이 참여하나 집단 내 구성원 각자의 자발적 노력이 이루어지는 기법이다.

명목집단기법은 브레인스토밍처럼 구성원 상호간의 갈등을 해소하며, 아이디어의 도출과 평가 과정이 분리되어 있어 창조적인 아이디어의 탐색 및 개발이 가능하다. 과업 지향성과 사회 감정적 측면이 동시에 고려되므로 구성원의 만족도가 높아지며, 의견 불일치로 인한 논란이 일어나지 않는다. 판단의 객관성과 정확성을 유지하기 위하여 수학적인 표현에 의한 의사결정이 이루어지며, 의사결정에 대한 종결이 확실하게 이루어진다.

2) 명목집단기법의 절차

먼저 제시된 문제를 확인하고 아이디어를 차트에 기록할 그룹 리더를 정한다. 구성원들은 주어진 시간 동안 제시된 문제에 대해 생각해 보고 자신의 아이디어를 서면으로 작성한다. 리더가 각 구성원에게 아이디어나 제안을 제시할 것을 요청하면, 차례로 돌아가면서 라운드 로빈 방식에 의하여 자신의 아이디어를 제시한다. 브레인스토밍에서처럼 아이디어는 모든 사람이 볼 수 있는 곳에 보이도록 하며, 아이디어가 전부 기록될 때까지 일절 토의를 하지 않는다. 모든 아이디어를 도출할 때까지 두 번째 단계를 반복한다. 모든 아이디어가 제시되면 장점과 타당성 등 여러 측면에서 토의를 하고, 비밀 투표 단계에서 구성원은 독자적으로 아이디어에 대한 자신의 우선순위에 따라 역수를 부여하는 평점을 하고, 집단의 최고 종합점수를 받은 아이디어를 최적의 대안으로 확정한다.

3) 명목집단기법의 한계

명목집단기법은 의사결정 과정에 대한 지식이 확실한 리더를 필요로 한다. 리더가 전체 아이디어를 도출하고 토의하는데 중점적인 역할을 수행하기 때문이다. 또한 구성원이 자신의 아이디어를 서면으로 정확히 표현할 능력이 있어야 한다. 그리고 문제에 대한 사전 정보와 관련 자료들을 충분히 준비하여야 하므로 많은 시간과 비용이 소모되고, 의사결정 과정이 구조화되어 있기 때문에 도중에 문제를 바꾸거나 수정하기가 어렵다. 최종의사결정을 내리는 과정이 일정한 형식에 의해서 이루어지므로 이에 익숙하지 않은 참여자의 경우 부자연스러움을 느낄 수 있다.

 

6. 기타 예측 기법

1) 변증법적 토의 기법(Dialectical debate)

토론집단을 대립되는 두 개의 팀으로 나누어 토론을 진행하는 과정에서 합의를 형성해 내도록 하는 기법이다. 한 팀은 특정 대안의 장점(찬성)을 다른 한 팀은 단점(반대)을 주장함으로써 특정 대안의 장단점을 최대한 노출시키고 이어서 의견수렴과정을 거쳐 보다 온전한 대안을 선택하는 방식이다.

2) 실현가능성평가기법(feasibility assessment technique)

정책에 관한 이해관계자들의 미래행태를 추측해 내려는 기법으로, 정책대안들의 채택과 집행을 지지하고 반대하는데 미칠 수 있는 이해관계자들의 영향을 주관적으로 예측한다. 특히 정치적 실현가능성을 중심으로 정책관련자들이 대안을 지지하거나 반대할 것인가를 예측한다.

 

 

Ⅲ. 결론

 

본문에서는 정책 대안의 예측기법으로 델파이기법, 정책델파이기법, 브레인스토밍, 교차영향분석, 명목집단기법 등에 대해 살펴보았다. 정책의 기획은 미래에 관한 합리적 사고 과정으로서 과거의 변화추세와 현재의 문제점을 분석하여 바람직한 미래를 설계하는 활동이다. 미래의 특징은 복합성과 돌발성과 관련된다. 따라서 예측하는 것은 쉬운 일이 아니다. 기업이나 국가가 급변하는 상황에 적응하기 위해 전략․정책을 수립할 때 근시안적 시각에서 벗어나 장기관점에서 계획을 세우려면 미래연구의 내용이 뒷받침 되어야 한다. 미래를 예측하는 것은 불가능하지만, 일어날 가능성이 높고 영향력이 큰 미래의 여러 모습들을 예측하는 것은 가능하다.

개인과 집단의 주관성에 의존하는 판단적 예측은 아직도 많은 한계점이 존재한다. 그러나 각 기법의 장점을 잘 활용한다면 그 한계도 충분히 보완할 수 있을 것이다. 정책대안의 소망성과 실현가능성을 높이기 위해서는 앞으로도 다양한 예측기법들이 연구되어야 할 것이다.

 

 

Ⅳ. 참고문헌